MERKEZİ YÖNETİMLERE BORÇLANMA SINIRLAMASI: BORÇ FRENİ

Mart ayı sonunda Almanya’da yeni bir anayasa değişikliği yürürlüğe girdi. Yapılan bu değişikliğin konusu, kamu borçlanmasını sınırlandırmak üzere 2009’dan beri anayasada yer alan “borç freni” hükümleriydi.

Öte yandan ülkemiz merkezi yönetim bütçesindeki “rekor açık”, TCMB’nin açıkladığı faizdeki yeni zirve (görünürde yüzde 46, bankaların TCMB’den yapacakları borçlanmada yüzde 49) ve ülke Hazinesinin yaptığı ve saniyede 60 bin TL’ye ulaşan “faiz ödemeleri” gerçekleri bizi, bu yazımızın konusunu, başka ülkelerde de uygulanan “borç freni” olarak seçmemize yönlendirdi.

BORÇ FRENİ NEDİR? ve ALMANYA ÖRNEĞİ

“Borç freni” (schuldenbrems, debt brake), devletin borçlanmasını sınırlamak amacıyla uygulanan anayasal veya yasal bir mali kuraldır. Genellikle kamu maliyesinde disiplini sağlamak, bütçe açıklarını kontrol altına almak ve kamu borcunun sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla kullanılır. Borç freni, 2008’de başlayan küresel mali krizinin Almanya’da ve dünya genelinde hükümet borçlanmasında keskin bir artışa yol açmasıyla 2009’da kabul edilmişti.

Bu kuralın amacı: Kamu harcamalarının gelirler doğrultusunda yönetilmesini sağlamak, bütçe açıklarını azaltarak ekonomik istikrarı korumak, gelecek nesillerin aşırı borç yükü altına girmesini önlemek olarak sayılmaktadır.

Bu konuda Almanya’yı örneklersek, 2009 yılında dünyada yaşanan “mali kriz” ve “küresel durgunluk” sırasında anayasal bir düzenleme olarak yürürlüğe giren borç freni düzenlemesi, Alman Anayasası’nın 109. ve 115. maddelerinde hem federal hükümetin hem de eyaletlerin bütçe yapma ve borçlanma kapasitelerini sıkı kurallara bağlayan bir “malî disiplin” mekanizmasıdır. Düzenleme, federal devletin yapısal (konjonktürel etkilerden arındırılmış) bütçe açığını, gayri safi yurt içi hasılanın (GSYH) yüzde 0,35’i ile sınırlandırmakta, eyaletlerin ise yapısal borçlanmasını esasta tümüyle yasaklamaktadır.

Söz konusu yüzde 0,35’lik sınır, yüzde 3’ten azını gerektiren AB bütçe kuralları ve 2024 ABD federal açığının yüzde 6,4 olmasıyla karşılaştırıldığında, “sıkı bir sınır” olduğu anlaşılmaktadır. Bu sınır, ekonomik döngüden kaynaklanan geçici gelir kayıpları veya fazlaları dikkate alınarak ayarlanabilmekte; sadece ciddi ekonomik kriz dönemlerinde “sınırlı bir esneklik” tanınmakta, bunun dışındaki borçlanmalara izin verilmemektedir.

Ancak, büyük krizler veya olağanüstü durumlarda (örneğin COVID-19 salgını, Rusya-Ukrayna savaşı gibi) bu kural “geçici” olarak askıya alınabilmektedir. Almanya’da şu an tartışılan ve Federal Parlamentonun alt kanadından (Bundestag) sonra 21 Mart’ta üst kanadınca (Bundesrad) da onaylanan değişiklik, savunma ve altyapı harcamalarının borç freni kurallarından ayrık tutulmasını sağlamaktadır.[1]

“Borç Freni”nde Değişime Yol Açan Nedenler

Hatırlanacağı gibi Avrupa’da 2024’e damgasını vuran gelişme, Almanya ve Fransa’da ekonomik durgunluğun hükümet değişikliklerine yol açması olmuştu. Özellikle Almanya’daki borç freni uygulamasının kronik yatırım eksikliğine yol açması ve Rusya’dan gelen ucuz doğal gazın kesilmesi sonucunda Alman sanayiinin rekabetçiliğinin aşınması, Almanya için 2024’te derinleşen sorunların sadece bir yıllık geçici meseleler olmadığını, uzun dönemli etkileri olabilecek gelişmeler olduğuna işaret etmekteydi.

Almanya’yı bu yola götüren gerçeklere kısaca baktığımızda, Covid-19 salgınının tedarik zincirlerini bozduğunu; Rusya’nın Ukrayna’yı işgali ve ardından gelen yaptırımların, ülkeyi endüstrisi için hayati önem taşıyan ucuz petrol ve gazdan mahrum bıraktığını; Çin gibi önemli bir ihracat pazarında yaşanan talep düşüşünün, özellikle otomobil üreticileri olmak üzere Almanya’nın en büyük şirketleri için sorunları daha da kötüleştirdiğini görmekteyiz.[2]

Söz konusu temel bütçe prensibinde gevşemeye yol açan gelişmelerin arkasında yatan olguları aşağıdaki başlıklarda özetleyebiliriz:[3]

Ukrayna’nın özgürlük ve demokrasi mücadelesini verilen destek

İklim hedeflerine ulaşmaya devam ederken Rus enerjisine olan bağımlılığı azaltma isteği

Rusya’ya karşı daha sert bir yaklaşım benimsenmesi ve otoriter devletlerden gelen tehditlerin öncelenmesi

Almanya’nın AB ve NATO’nun güçlendirilmesindeki rolünün artırılması arzusu

Almanya’nın kendini savunabilmesi için silahlandırılmasının ön alması

Ve Büyük Değişim

Sonuçta Almanya parlamentosu, Mart ayında altyapıya yönelik 500 milyar avroluk (568 milyar dolar) özel bir fonu da içeren büyük bir harcama artışını onaylayarak, ekonomik büyümeyi canlandırma umuduyla onlarca yıllık mali muhafazakârlığı bir kenara bırakmış oldu.

Konuyu biraz daha açarsak, Mart ayında yapılan anayasal değişiklik ile “borç freni” olarak adlandırdığımız “merkezi yönetim bütçe kurallarına” önemli bir “istisna” eklenmiş oldu. Artık savunma harcamaları, sivil koruma, istihbarat hizmetleri ve bilgi güvenliği gibi kalemler için yapılacak harcamaların, nominal GSYH’nin yüzde 1’ini aşan kısmı borç freni sınırlarının dışında tutulabilecek. Yapılan değişiklik ile bu istisna, anayasal düzeyde “kalıcı” hâle getirildi. Böylece Almanya için, Rusya-Ukrayna Savaşı sonrası artan savunma ihtiyacını anayasal çerçevede finanse edebilmenin yolu açılmış oldu. Ayrıca yeni eklenen bir hükümle de (md. 143h), iklim dönüşümü ve altyapı projeleri için borçlanmaya olanak tanıyan “özel bir fon mekanizması” oluşturuldu.

Financial Times’ın haberine göre Almanya, ülkenin dengeli bir bütçeye olan bağlılığını simgeleyen Stuttgart’ta gururla duran büyük sıfır şeklindeki heykeli sessizce kaldırmış oldu. Kara sıfırın kaldırılması, Almanya’nın makroekonomik politikasında yeni bir aşamaya işaret ediyor. Bu aşama, iki yıl üst üste yaşanan GSYİH düşüşlerini ve endüstriyel durgunluğu durdurmak için her ne pahasına olursa olsun “harcama yapılması” anlamına gelmektedir.[4]

AVRUPA ÜLKELERİNDEKİ BORÇ FRENİNE BAŞLICA ÖRNEKLER

Borçlanmaya anayasal sınır koyma uygulaması sadece Almanya’da hayata geçirilmiş bir kısıt değildir. Özellikle 2008 küresel finans krizinin ardından birçok ülkede bu türden kurallar anayasalara eklenmiş veya ciddi biçimde tartışılmıştır.

2003 yılında İsviçre’de bu tür bir düzenleme, Almanya’dan da önce Anayasa kuralı olarak eklenmiştir. Federal bütçenin ekonomik döngüye göre dengelenmesini öngören bu kural, büyüme dönemlerinde gelir fazlası verilmesini, durgunluk dönemlerinde ise açığa izin verilmesini temel almaktadır.

Macaristan Anayasası’nın 36 ve 37’nci maddeleri, devlet borçlanmasına sıkı bir anayasal fren getirmektedir. Söz konusu maddelere göre bütçe, devlet borcunun GSYH’nin yarısını aşmasına yol açacaksa, böyle bir bütçenin onaylanması mümkün değildir. Bu kurala göre, borç oranı yüzde 50’nin üzerindeyse ve yeni bütçe ancak borç oranını azaltacaksa kabul edilebilmektedir. Bu kurala yalnızca savaş, büyük afetler veya uzun süreli ve ciddi ekonomik durgunluk gibi olağanüstü durumlarda sınırlı biçimde “esneklik” tanınabilmektedir. Hükümet, bütçeyi uygularken kamu kaynaklarını verimli ve şeffaf biçimde yönetmekle yükümlüdür.

Borç sınırının aşıldığı dönemlerde Anayasa Mahkemesi, ülkedeki “sağ popülist ve otokrat” rejimin niteliğini yansıtacak şekilde, yaşam hakkı, insan onuru, kişisel veri koruması, din ve vicdan özgürlüğü, vatandaşlık hakları gibi sadece “hayati temel haklarla” ilgili konularda denetim yetkisini kullanabilmekte; diğer mali yasalar açısından yetkisi ciddi biçimde kısıtlanmış durumdadır. Bu da bütçe disiplini adına yargısal denetimi ikinci plana iten bir başka mekanizma olarak öne çıkmaktadır.

Polonya Anayasası’nın 216. maddesi de benzer bir sınır getirmektedir. Kredi sözleşmeleri, garanti ve mali kefaletler için GSYH’nin yüzde 60’ı üst sınır olarak belirlenmiş durumda. Bu eşiğe yaklaşılması ya da aşılması hâlinde hükümet, belirli düzeltici önlemleri almak ve bütçeyi dengelemekle yükümlü tutulmuştur. Bu mekanizmanın AB’nin Maastricht Kriterleri’yle uyumlu olma kaygısıyla anayasaya taşındığını bilinmektedir.

Slovakya’da ise bu tür kurallar doğrudan anayasa ile değil, özel bir yasa (493/2011 sayılı Mali Sorumluluk Anayasa Yasası) ile düzenlenmiştir. Bu yasa, borç oranı belli eşiklere ulaştıkça kademeli yaptırımlar ve otomatik önlemler öngörmektedir.

İspanya Anayasası’nın 135. maddesi, yapısal açıkları AB sınırlarıyla uyumlu hâle getirirken, borç ödemelerine bütçede öncelik vermektedir. Bu sınırlar yalnızca ekonomik kriz, doğal afet gibi olağanüstü durumlarda ve meclisin mutlak çoğunluk kararıyla aşılabilmektedir.

TÜRKİYE ve BORÇ FRENİ!

Türkiye’de kamu borçlanması, yasal düzenlemelerle belirli sınırlamalara tabi tutulmaktadır. Ancak, uygulamada bu sınırlamaların etkinliği ve bağlayıcılığı konusunda çeşitli tartışmalar bulunmaktadır. Özellikle yerel yönetimlerin borçlanma faaliyetlerinde karşılaşılan zorluklar ve anayasal düzeyde bir borç freni mekanizmasının olmaması, mali disiplini sağlama konusunda önemli konular olarak öne çıkmaktadır.

Türkiye’de merkezi yönetimin borçlanma faaliyetleri konusunda tek düzenleme, 4749 sayılı “Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun“dur. Bu kanuna göre, Hazine’nin her mali yıl için net borçlanma limiti, o yılın bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark olarak belirlenir. Ayrıca bu borçlanma limiti, Hazine’nin bağlı olduğu Bakanın teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla yıl içinde en fazla yüzde 5 oranında artırılabilir. Bu durumda, toplamda yüzde 10’luk bir artış olanağı bulunmaktadır.[5]

Gerçek bir “borç freni” olmayan bu sınırlı önlemin, “para politikası” istediği kadar “sıkı” olsun, bütçe açıklarını artıran “gevşek maliye politikası” olarak borçlanmayı sınırlayıcı ve bu borçlanmanın “selektif” olarak uygulanması konusunda çok bir etkisi olamayacağı açıktır.

Ocak-Mart 2025 üç aylık döneminde 710.8 milyar TL “merkezi yönetim bütçe açığı” veren; aynı dönemde 463.9 milyar TL faiz giderleri olan; her gün yaklaşık 5.1 milyar TL, her saat 215 milyon TL, her dakika 3,6 milyon TL, her saniye yaklaşık 60 bin TL faiz ödeyen bir bütçe ve borçlanma yapısının mutlaka bir “mali disiplin” altına alınması gerektiği açıktır. Ülke şimdilerde 10 yıllık tahvildeki yüzde 35,36 oranıyla, gelişmekte olan ülkeler sıralamasında Lübnan’dan sonra ikinci sırada yer almaktadır. Keza, vadesine bir yıldan az süre kalmış 223.6 $ tutarındaki dış borç stokuna karşın sadece, net 38.7, swaplar hariç 20.5 milyar $ rezervi bulunmaktadır.

Türkiye Özelinde Öneriler

Türkiye’de de zaman zaman, siyasi iktidarların “popülist” baskılarla bütçe açıklarını artırabileceği varsayımına dayanan “malî kural” adı altında, “borç freni” benzeri bir “borç disiplini rejimi” gündeme gelir. Bu tartışmalar genellikle “bütçe disiplini”, “yatırımcı güveni” ve “kuşaklararası adalet” (gelecek kuşaklar adına borçlanılmaması vs.) gibi söylemler etrafında toplanır.

Bu aşamada şu soruya yanıt aramamız daha doğru olacaktır: Bu türden borç frenleri gerçekten disiplin getiriyor mu, yoksa sosyal harcamaları budamanın teknik bir bahanesi mi?

Zira genel olarak borç frenleri “Ne için borçlanıyorsun?” sorusunu sormaz. Bir ülkenin hastaneler veya devlet okulları inşa etmek için borçlanması ile “itibar” olarak tanımlanan yeni bir saray inşa etmek ya da askeri harcamaları artırmak için borçlanması arasında “niteliksel bir fark” vardır. Bu tür kurallar, tüm borçlanma türlerini aynı sepete koyar, bu farkı gözetmez ve “tarafsızlık” görüntüsü arkasında genellikle yük emekçilerin, yoksulların, sosyal yardım alanların sırtında kalır. Çünkü borç freni adı altında yapılan kesintiler, şimdilerde ülkede yaşandığı gibi ilk olarak eğitim, sağlık, sosyal hizmetler gibi kamusal ihtiyaç alanlarından başlar. Askeri harcamalara, büyük altyapı projelerine veya sermaye teşviklerine ise çoğu zaman ilişilmez.

Dahası, borç frenleri maliye politikasını teknokratik kurallara bırakır. Hangi kalemden kesinti yapılacağı, hangi kesimin istisna kapsamına alınacağı seçilmişlerin ve halkın müzakere edeceği bir konu olmaktan çıkar; mekanik bir formüle indirgenir. Doğal olarak bu durum, siyasal alanın daralması ve kamusal müzakerenin dışlanması anlamına gelir.

Diğer yandan kriz dönemlerinde “borç freninin esnekliğinin” çoğu zaman yetersiz kaldığı ise çok deneyimlenmiş bir olgudur. Oysa kriz zamanlarında kamusal harcamaların kısılması değil, arttırılmasının, Keynesyen öğretide önerildiği gibi faydalı olduğu bilinir. Bu bağlamda daralmaya karşı büyüme, işsizliğe karşı istihdam yaratacak kamu yatırımları gerekebilir. Borç freni, tam da bu dönemlerde kamu politikalarının manevra alanını daraltma işlevini üstlenmektedir.

Tüm bu açıklamalar, bu tür düzenlemelerin malî disiplini sağlama görüntüsü ardında neoklasik bir ekonomik anlayışın ve siyasal tercihin “anayasal bir dayatması” niteliği taşıdığı kanısını güçlendirmektedir.

Yukardaki satırlarda belirttiğimiz gözlemlerimizi, borç üzerine yapılacak her tartışmada sorun yalnızca miktar değil, daha önemli olarak borcun “ne için ve kim için yapıldığı” şeklinde olması gerektiği şeklinde özetleyebiliriz. Bir başka anlatımla; ne kadar borçlanıldığından öte, kimin yararına borçlanıldığı önemlidir.

Ersin Dedekoca

10 Mayıs 2025

Kaynakça:

[1] Andreas Rinke & Sarah Marsh, “German borrowing bonanza clears final hurdle”, Reuters, 21.03.2025, https://www.reuters.com/world/europe/german-upper-house-parliament-expected-clear-huge-spending-package-2025-03-21/

[2] “Germany hides ‘Black Zero’ statue as era of spending begins”, FT, 10.04.2025, https://www.ft.com/content/6d3bbede-312a-4bbd-b3bd-b2b0be8e29c7

[3] Benjamin Tallis, “The End of the Zeitenwende”, German Council on Foreign Relations (DGAP),30.08.2024, https://dgap.org/en/research/publications/end-zeitenwende

[4] FT, agm.

[5] Mahfi Eğilmez, “Türkiye’de Hazine İçin Borçlanma Limiti Var mı”, Kendime yazılar, 22.07.2017, https://www.mahfiegilmez.com/2017/07/turkiyede-hazine-icin-borclanma-limiti.html